地方財(cái)政非預(yù)算安排支出——財(cái)政暫付款受到中央嚴(yán)監(jiān)管，2023年正迎來一波清理高潮。

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為了防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范預(yù)算管理，財(cái)政部早在2018年就發(fā)文，要求地方2018年底前形成的暫付性款項(xiàng)，原則上應(yīng)在2023年底前消化完畢。在這一時(shí)間倒逼下，今年以來，不少地方密集加速開展財(cái)政暫付款清零工作，力爭(zhēng)在今年底完成這項(xiàng)任務(wù)。比如正是在這一大背景下，近期武漢市財(cái)政局在媒體上公開催收借款，引起關(guān)注。

所謂財(cái)政暫付款，主要是指各級(jí)財(cái)政部門借出、暫付所屬預(yù)算單位或其他單位臨時(shí)急需的款項(xiàng)，屬于非預(yù)算安排支出。它一般由財(cái)政臨時(shí)出借給預(yù)算單位應(yīng)急等，按規(guī)定不得長期掛賬，應(yīng)及時(shí)清理結(jié)算。不過實(shí)際清理并不容易。

最近審計(jì)署重點(diǎn)審計(jì)54個(gè)地區(qū)財(cái)政收支管理情況發(fā)現(xiàn)，財(cái)政暫付款亟待清理。54個(gè)地區(qū)至2022年底暫付款余額達(dá)1481.39億元，比上年增加83.63億元。6個(gè)地區(qū)違規(guī)向企業(yè)出借資金281.81億元。12個(gè)地區(qū)不得不從上級(jí)超預(yù)算額度調(diào)撥庫款、由銀行墊款或?qū)ν饨杩?80.72億元來維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長王振宇對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，2018年所設(shè)想的用5年時(shí)間對(duì)財(cái)政暫付款“清零”難以達(dá)到預(yù)期，近3年疫情勢(shì)必加大個(gè)別地區(qū)國庫暫付款的額度。國庫暫付款大量存在，降低了基層財(cái)政真實(shí)支付能力，某種程度上構(gòu)成了隱性債務(wù)。理性的選擇，就是要遏制增量，對(duì)歷史存量進(jìn)行分類施策，能收回的要應(yīng)收盡收，形成呆壞賬的予以核銷，屬于隱性債務(wù)的要通過債務(wù)置換使之顯性化，從根本上還原基層國庫的真實(shí)面貌。

財(cái)政暫付款密集清理

財(cái)政暫付款主要由借出款項(xiàng)和其他應(yīng)收款為主。由于前些年一些地方預(yù)算約束不強(qiáng)，財(cái)政暫付款規(guī)模比較高，給地方財(cái)政運(yùn)行帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患。早在2014年財(cái)政部就發(fā)文要求全面清理已經(jīng)發(fā)生的財(cái)政借墊款，嚴(yán)格控制新增財(cái)政對(duì)外借款。

2018年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范地方財(cái)政暫付性款項(xiàng)管理的通知》，要求嚴(yán)格控制暫付款增量，并要求各地對(duì)2018年底前形成的暫付款全面摸底，并制定消化方案，2018年底前形成的暫付款項(xiàng)原則上應(yīng)在2023年底前消化完畢。

在這一要求下，江蘇、河北、河南等不少省市發(fā)文清理財(cái)政暫付款，一些地方取得一定成效。

比如，新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳近日公開表示，當(dāng)?shù)匕凑肇?cái)政部上述要求，嚴(yán)格控制暫付款新增規(guī)模，逐步消化暫付款存量，截至去年5月末，全區(qū)已消化暫付款存量44.56億元。江西省財(cái)政廳稱去年22個(gè)縣區(qū)實(shí)現(xiàn)了暫付性款項(xiàng)動(dòng)態(tài)清零，今年將在新余、宜春兩個(gè)市本級(jí)和14個(gè)縣區(qū)開展新一輪2023年暫付性款項(xiàng)動(dòng)態(tài)清零試點(diǎn)。湖南省財(cái)政廳去年7月披露數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)?shù)卦隽縿?shì)頭得到有效遏制，存量規(guī)模下降46%，占支出比重下降至5%以內(nèi)。

長期關(guān)注政府預(yù)算的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮告訴第一財(cái)經(jīng)，暫付款是一個(gè)比較籠統(tǒng)的科目，是預(yù)算執(zhí)行過程當(dāng)中使用的一種過渡性科目。當(dāng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好、財(cái)政管理較松的時(shí)候，暫付款問題并不突出。而隨著近些年預(yù)算管理強(qiáng)化，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，當(dāng)一些資金難以通過其他科目花出去時(shí)，就以暫付款這種籠統(tǒng)性的科目支出，這其實(shí)是地方政府繞過嚴(yán)格財(cái)政管理的一種手段。從前述審計(jì)署報(bào)告可以看出，一些地方財(cái)政暫付款規(guī)模增加。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華告訴第一財(cái)經(jīng)，從前述審計(jì)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政暫付款問題，可能是部分地區(qū)還沒有適應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算約束的要求，也可能反映了地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，只能暫時(shí)“以借代支”的現(xiàn)實(shí)。

湖北恩施州審計(jì)局李明鋒在一篇分析文章中指出，大量財(cái)政出借資金問題的發(fā)生，主要原因在于預(yù)算約束不力，超預(yù)算、無預(yù)算撥款，超出政府預(yù)算收入來源安排征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)和國有企業(yè)注資等支出，形成財(cái)政借款支出。其次，市縣一級(jí)地方政府國有企業(yè)、融資平臺(tái)公司和政府部門政企不分，政府與市場(chǎng)邊界職責(zé)不清，企業(yè)自身盈利能力不強(qiáng)，公司運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠財(cái)政無預(yù)算撥款，也是財(cái)政出借資金金額偏大的重要原因。

“三年疫情及復(fù)雜國際形勢(shì)使得經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，也拖累地方財(cái)政收入增長。而財(cái)政暫付款占用了部分地方政府財(cái)政資金，會(huì)威脅到地方政府平穩(wěn)運(yùn)行。在部分地方財(cái)政困難下，地方也就會(huì)想盡一切辦法來增收，其中就包括清理暫付款，收回借款。”鄧淑蓮說。

但財(cái)政暫付款清理工作并不容易。

一位負(fù)責(zé)暫付款清理的地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，當(dāng)?shù)刎?cái)政暫付款清理工作比較麻煩，難以消化。有些歷史借款很難追回，事實(shí)上已經(jīng)是壞賬，最終在履行必要的追繳程序后，如果仍收不回，只能核銷。比如一些地方公開催債的部分企業(yè)單位實(shí)際上已經(jīng)破產(chǎn)注銷，很難再追回借款。

多招破解難題

控制增量、清理存量，強(qiáng)化監(jiān)管，成為規(guī)范財(cái)政暫付款的重要內(nèi)容。

一些地方財(cái)政暫付款規(guī)模過大，會(huì)造成地方庫款被擠占，會(huì)給地方財(cái)政運(yùn)行和“保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患。

為了遏制財(cái)政暫付款增量，財(cái)政部此前設(shè)定了一條“紅線”：即2019年以后新增形成的暫付款累計(jì)余額，不得超過同級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算本級(jí)支出的5%。

另外，財(cái)政部也明確，財(cái)政借款一般僅限于臨時(shí)性資金周轉(zhuǎn)或應(yīng)對(duì)社會(huì)影響較大的突發(fā)事件的臨時(shí)急需墊款，只能借給本級(jí)一級(jí)預(yù)算單位，且不能借給或轉(zhuǎn)借給企業(yè)，借款期限不超過一年。借款還需要報(bào)本級(jí)人民政府常務(wù)會(huì)議審查批準(zhǔn)。

不少地方按照上述要求強(qiáng)化監(jiān)管。

比如，新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳對(duì)未完成存量暫付款年度消化任務(wù)整改工作和新增暫付款規(guī)模超過財(cái)政部規(guī)定上限整改工作的，要約談相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，并通過扣減轉(zhuǎn)移支付預(yù)算等方式，督促區(qū)縣加強(qiáng)暫付性款項(xiàng)清理力度。湖南省財(cái)政廳對(duì)未實(shí)現(xiàn)年度清理目標(biāo)的市縣進(jìn)行通報(bào)；對(duì)清理成效顯著市縣進(jìn)行財(cái)力性補(bǔ)助。

鄧淑蓮認(rèn)為，可對(duì)財(cái)政暫付款科目用途、借款時(shí)間、支付范圍等進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范，在滿足合理需求的同時(shí)，避免暫付款資金被濫用。

根據(jù)不少地方政府清理財(cái)政暫付款文件，目前存量財(cái)政暫付款采取“誰借款誰收回”的原則，對(duì)確已無法收回的壞賬、死賬，按照規(guī)定程序報(bào)經(jīng)同級(jí)政府審批同意后，屬于財(cái)政支出范圍的，通過補(bǔ)列預(yù)算或沖減當(dāng)年預(yù)算指標(biāo)方式進(jìn)行核銷。對(duì)預(yù)算單位的財(cái)政借款，督促提醒各單位及時(shí)歸還，未歸還的通過財(cái)政撥款抵扣歸還；對(duì)其他企業(yè)的財(cái)政借款，由財(cái)政催債，未能按時(shí)歸還的，通過司法手段追償。

上述財(cái)政人士表示，對(duì)于一些當(dāng)年因財(cái)力無法支撐但確實(shí)需要支出而造成的財(cái)政暫付款，在確定無法收回時(shí)，也可以通過將其轉(zhuǎn)化為財(cái)政支出來逐步核銷，暫付款就相當(dāng)于財(cái)政支出提前了。當(dāng)然不是所有暫付款都能這樣操作。

財(cái)政部此前要求各地建立暫付款動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制、預(yù)警督導(dǎo)機(jī)制、核查檢查機(jī)制，嚴(yán)格暫付款管理。湖南堅(jiān)持市縣暫付款“一月一報(bào)一調(diào)度”，及時(shí)掌握市縣清理暫付款消化進(jìn)度，對(duì)新增情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警。

鄧淑蓮建議，可考慮通過預(yù)算公開詳細(xì)披露暫付款科目和資金明細(xì)，來加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)問題解決。

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