為落實“166號文件”，浙江省近期印發(fā)《浙江省耕地與其他農(nóng)用地“進出平衡”實施意見》（下稱《實施意見》），嚴格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。

所謂“166號文件”，即自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局2021年印發(fā)的《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》。該文件提到，為守住18億畝耕地紅線，確保可以長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，有必要根據(jù)本級政府承擔的耕地保有量目標，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”。

至于“進出平衡”的定義，據(jù)“166號文件”顯示，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。

(資料圖)

中國地質(zhì)大學（北京）土地科學技術(shù)學院教授趙華甫對第一財經(jīng)記者表示，“166號文件”明確提出了耕地用途管制及其具體管控措施和要求，是繼1998年全面修訂的《土地管理法》明確提出國家實行土地用途管制制度以來，對該制度的進一步細化和深化。

趙華甫表示，“十分珍惜、合理利用土地，切實保護耕地”是我國一以貫之實施的土地基本國策。“我國經(jīng)濟發(fā)展使用土地的主要矛盾，已經(jīng)由農(nóng)業(yè)和非農(nóng)建設(shè)之間的保護和占用的矛盾，轉(zhuǎn)換為特色經(jīng)濟發(fā)展、林草生態(tài)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)和耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護空間的多重沖突。”

禁止“轉(zhuǎn)出”與“轉(zhuǎn)入”的情形

根據(jù)《實施意見》，耕地“進出平衡”實施范圍包括“耕地轉(zhuǎn)出”和“耕地轉(zhuǎn)入”。與之對應(yīng)的是，禁止“耕地轉(zhuǎn)出”、禁止“耕地轉(zhuǎn)入”。

《實施意見》規(guī)定，永久基本農(nóng)田，糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標準農(nóng)田、管護期內(nèi)或指標庫內(nèi)補充耕地項目范圍內(nèi)的一般耕地（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高標準農(nóng)田中的灌溉和排水設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護林等配套建設(shè)除外）等五類情形禁止“耕地轉(zhuǎn)出”。

在禁止“耕地轉(zhuǎn)入”的情形中，《實施意見》提到，禁止在生態(tài)保護紅線、自然保護地、飲用水水源一級保護區(qū)、25度以上陡坡地、河道湖區(qū)、鹽堿化、土壤嚴重污染等區(qū)域內(nèi)新墾造或復墾耕地；禁止毀林毀草開墾耕地。

對于耕地“進出平衡”，易居研究院研究總監(jiān)嚴躍進對第一財經(jīng)記者表示，從定義來看，這一制度強調(diào)了數(shù)量和質(zhì)量的概念。同時，也系統(tǒng)結(jié)合了轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入兩個工作。

針對“違規(guī)在一般耕地上挖湖造景、種植草皮”這一禁止“耕地轉(zhuǎn)出”的情形，嚴躍進稱，這與房地產(chǎn)、城市發(fā)展有很大關(guān)系。近年來，一些城市的房地產(chǎn)建設(shè)中，確實有部分占用耕地資源大造公園等違規(guī)操作。

他認為，耕地“進出平衡”制度，更強調(diào)動態(tài)調(diào)整、質(zhì)量管控要求等內(nèi)容，有助于牢守耕地紅線。

關(guān)于耕地“進出平衡”，趙華甫提到，應(yīng)立足資源本底，注重系統(tǒng)治理。

前者指的是，充分應(yīng)用耕地質(zhì)量分類成果、與農(nóng)用地分等成果相銜接、與耕地質(zhì)量等級評價等結(jié)果相銜接，避免“上山入海”式、“進劣出優(yōu)”式的“進出平衡”現(xiàn)象發(fā)生，避免高肥力等級、高設(shè)施配套的耕地流失。

后者指的是，注重統(tǒng)籌兼顧系統(tǒng)建構(gòu)、部門聯(lián)動協(xié)同推進、分類施策提高效能。以部門聯(lián)動協(xié)同為例，耕地管理職責現(xiàn)已逐步明確，耕地數(shù)量保護、規(guī)劃安排，與質(zhì)量建設(shè)、利用管理有關(guān)職能分屬不同部門，需要統(tǒng)籌協(xié)同，系統(tǒng)治理。在編制耕地“進出平衡”方案時，要摒棄閉門造車，開門編制，在符合國土空間規(guī)劃和相關(guān)部門專項規(guī)劃前提下，由自然資源部門牽頭，發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、環(huán)境、建設(shè)等部門參加，與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃各類涉農(nóng)項目安排，尤其是國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、高效設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)項目等有效結(jié)合，精準對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等發(fā)展需求，客觀、科學布局耕地調(diào)出地塊的空間，通過耕地有進有出，進出平衡，同步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，彰顯農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主導功能及多功能特征，滿足不同地段、不同經(jīng)濟階段農(nóng)業(yè)綜合效益，放大耕地保護和管控政策的紅利。

耕地“占補平衡”至今已26年

耕地“進出平衡”的制度基礎(chǔ)，是“占補平衡”。1997年，中央首次提出“耕地總量動態(tài)平衡”的要求，以及“占用耕地與開發(fā)、復墾掛鉤”的原則。1998年，新修訂的《土地管理法》就以法律形式明確了“占多少、墾多少”的原則，并要求占補耕地“數(shù)量和質(zhì)量相當”。1999年1月起實施的《土地管理法實施條例》對耕地“占補平衡”進一步說明。

盡管確立了耕地“占補平衡”制度，但執(zhí)行過程中，卻出現(xiàn)了“占多補少，占優(yōu)補劣”等現(xiàn)象。

針對這套已存在26年的耕地“占補平衡”制度體系，趙華甫評價稱，集中體現(xiàn)了我國土地管理制度底線思維的特色。在基本實現(xiàn)耕地占補平衡有余目標的同時，還倒逼地方創(chuàng)新各類舉措，集約節(jié)約現(xiàn)有建設(shè)用地，促進用地機制模式創(chuàng)新。

四川大學經(jīng)濟學院教授、經(jīng)濟系主任姚樹榮在接受第一財經(jīng)采訪時表示，我國后備耕地資源嚴重不足，靠土地整理來增加耕地面積已無多大潛力。今后，耕地保護應(yīng)該更多轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，要質(zhì)量要產(chǎn)能。同時，糧食安全的重心也應(yīng)從保護耕地轉(zhuǎn)向更多依靠科技力量。

需要說明的是，“占補平衡”與“進出平衡”這兩項制度的側(cè)重點明顯不同。

趙華甫認為，前者著眼于控制建設(shè)用地的粗放、無序擴張，控制“非農(nóng)化”，其實質(zhì)是耕地建設(shè)占用和補充的平衡，在推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的同時確保耕地面積和產(chǎn)能總體穩(wěn)定；后者聚焦的是耕地與其他林地、園地、草地、設(shè)施農(nóng)用地及其他農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換管控，從制度層面防控“非糧化”，旨在確保糧食播種面積和產(chǎn)量，確保中國飯碗主要裝中國糧。

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