《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（下稱《意見》）11月7日發(fā)布。《意見》明確要求，統(tǒng)籌污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，保持力度、延伸深度、拓寬廣度，以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，以高水平保護推動高質量發(fā)展、創(chuàng)造高品質生活。

《意見》有哪些新的亮點？與以往的“污染防治攻堅戰(zhàn)”相比，在總體要求和具體措施上有何不同？在減污降碳和能源安全等方面有哪些新的提法？8日，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文在接受第一財經(jīng)記者采訪時，就《意見》進行了解讀。

“堅決打好”和“深入打好”有何不同？

第一財經(jīng)：2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》印發(fā)，時隔3年，又印發(fā)了上述《意見》。從字面上看，一個是“堅決打好”，一個是“深入打好”。這兩者有何不同？

常紀文：為了遏制環(huán)境污染，鞏固污染防治和生態(tài)保護成果，中共中央、國務院于2018年6月發(fā)布了《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，該意見的目標期是2020年底，與2020年底全面建成小康社會的目標是相匹配的。該意見設立的目標如期實現(xiàn)了，在新時期必須按照2035年美麗中國基本實現(xiàn)的目標，設立2025年和2035年兩個階段污染防治的階段性目標，只有這樣，才能為今后的工作定好調并作出科學部署。

為此，中共中央、國務院發(fā)布了上述《意見》。兩份意見，前者是后者的繼承和發(fā)展，后者為前者的制定和實施奠定了堅實的體制、制度和機制基礎。

《意見》因為設立了更高的目標，同樣是難度大的攻堅戰(zhàn)。加上新設立的“雙碳”目標，要緩解我國生態(tài)環(huán)境保護結構性、根源性、趨勢性壓力，解決重點區(qū)域、重點行業(yè)突出的污染問題，目標實現(xiàn)難度可能更大。

第一財經(jīng)：《意見》在基本原則上也與過去有很大的不同，突出強調要“方向不變、力度不減”“問題導向、環(huán)保為民”，以及“精準、科學、依法治污”“系統(tǒng)觀念、協(xié)同增效”。為何要確定這些原則？

常紀文：其實這些原則在前幾年就被提出了，如在疫情期間，一些地方就出現(xiàn)了經(jīng)濟增長的暫時困難，出現(xiàn)了放松環(huán)境保護監(jiān)管的現(xiàn)象，中央就做出了“方向不變、力度不減”“的指示；為了克服生態(tài)環(huán)境執(zhí)法“一刀切”現(xiàn)象，防止生態(tài)環(huán)境執(zhí)法波及面擴大進而影響經(jīng)濟和社會的發(fā)展，中央提出了“精準、科學、依法治污”“的要求。

“問題導向、環(huán)保為民”一直是中央的要求，這一次予以強調，就是響應各方面期盼，解決老百姓關心的熱點和重點生態(tài)環(huán)境問題，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)政為民的要求。將這幾個原則寫進《意見》，是對前幾年提出的行之有效的環(huán)境保護工作原則的鞏固和發(fā)展，有利于將生態(tài)環(huán)境保護工作與經(jīng)濟社會發(fā)展工作有機地統(tǒng)籌起來。

三大保衛(wèi)戰(zhàn)如何“深入”才更有效？

第一財經(jīng)：新一輪的污染防治攻堅戰(zhàn)外部條件已經(jīng)發(fā)生了很大變化，特別是“雙碳”目標的提出，以及應對氣候變化、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全問題越發(fā)突出，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)該如何找準發(fā)力點？

常紀文：《意見》既有內容的增量，如“雙碳”工作，也有更加細化的規(guī)定，如生物多樣性和生態(tài)安全保護的工作要求。深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)本來涉及經(jīng)濟和社會發(fā)展的各方面，再加進“雙碳”目標和要求，會更加牽涉經(jīng)濟和社會發(fā)展的各方面，如果工作開展順利，會有利于促進經(jīng)濟和社會的全面、系統(tǒng)發(fā)展和提升。

但是我國面臨國際經(jīng)濟和社會百年未有之變局，要深入打好包括“雙碳”戰(zhàn)役在內的污染防治攻堅戰(zhàn)，難度會比以前更大，道路會比以前更加曲折，因此必須進行周密的設計和系統(tǒng)的考慮，特別是要考慮《意見》實施引發(fā)的應對氣候變化、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全問題。個人建議對《意見》實施的經(jīng)濟和社會風險進行第三方預評估，提出一些預防和治理“一刀切”措施，防止措施不精準、不系統(tǒng)造成系統(tǒng)性風險。

深入打好包括“雙碳”戰(zhàn)役在內的污染防治攻堅戰(zhàn)，必須進行周密的設計和系統(tǒng)的考慮。圖為環(huán)保監(jiān)測人員在檢測空氣質量。攝影/章軻

第一財經(jīng)：《意見》強調了要深入打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。三大保衛(wèi)戰(zhàn)如何“深入”才更加有效？

常紀文：深入打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，一些工作是以前工作的深化，如實施化肥農(nóng)藥減量增效行動和農(nóng)膜回收行動，到2025年，農(nóng)村生活污水治理率達到40%，化肥農(nóng)藥利用率達到43%，全國畜禽糞污綜合利用率達到80%以上；到2025年，縣級城市建成區(qū)基本消除黑臭水體，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭提前1年完成。

也有一些工作內容是新增的，如嚴格落實糧食收購和銷售出庫質量安全檢驗制度和追溯制度；“十四五”時期推進100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設，鼓勵有條件的省份全域推進“無廢城市”建設；加強持久性有機污染物、內分泌干擾物等新污染物治理和調查監(jiān)測、環(huán)境風險評估，強化地下水污染協(xié)同防治等。

對于這三大污染防治攻堅戰(zhàn)部署的工作，應當按照《意見》的要求建立科學的工作思路和策略：堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理、污染防治和減碳協(xié)同增效的觀念，堅持在“五位一體”的格局內深入開展污染防治攻堅戰(zhàn)，切忌就生態(tài)環(huán)境而論生態(tài)環(huán)境；堅持以問題為導向，解決人民群眾關心的熱點和難點生態(tài)環(huán)境問題，打通經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的堵點和痛點；科學、精準、依法發(fā)力，將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法督察的規(guī)律與生態(tài)環(huán)境保護本身的規(guī)律、經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)律結合起來，防止執(zhí)法監(jiān)管措施擴大化。在防止“一刀切”方面，特別要防止整改時間不科學和考核期間過短，要留有余地。

如何強化責任落實，強化監(jiān)督考核？

第一財經(jīng)：深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，提高生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平十分關鍵。《意見》提出了一些具體措施，你對此有何評價？

常紀文：深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，解決問題的能力最關鍵。這個能力既包括應對生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟、社會、技術能力，還包括國家治理的能力。中央最近強調，碳達峰碳中和是對國家治理能力的一場大考驗。新時期包括“雙碳”工作在內的污染防治攻堅戰(zhàn)，要深入打好，更是對國家治理能力的一場大考驗，各方面要引起重視，及早入手，加強學習，充分調研，開展分析研判，搶占先機，防止工作被動。

根據(jù)我近幾年在一線的工作調研，在全面強化生態(tài)環(huán)境法治保障方面，我建議在“依法對生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為嚴懲重罰”的基礎上，既要加強對違法犯罪的民營企業(yè)及其責任人的打擊，也要加強對違法犯罪的國有企業(yè)及其責任人的懲罰力度，重點打擊指使或者默許違法犯罪的法定代表人或者企業(yè)實控人，防止下屬成為替罪羊，真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境法治的威懾力。同時完善碳達峰碳中和的標準體系，制定長江、黃河、黃河、海河等流域的生態(tài)環(huán)境治理標準和污染物排放標準。

在健全生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟政策方面，建議打開思路，加強生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權改革，譬如放開生態(tài)保護紅線以外的國家所有、集體所有的林地、草地經(jīng)營權，在嚴格保護中吸引社會投資，將綠水青山全面系統(tǒng)地轉化為金山銀山。

在實施環(huán)境基礎設施補短板行動方面，建議在鄉(xiāng)村全面開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治行動，將改水改廁、垃圾分類、河道池塘整治、庭院美化、道路修建、綠色產(chǎn)業(yè)有機結合起來，提升生態(tài)環(huán)境容量。

在提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效能方面，加強公眾參與，爭取在2025年前后修改《環(huán)境保護法》《行政訴訟法》，全面啟動社會組織依法對行政機關提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的制度。我個人判斷，2025年全面啟動生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的各方面條件基本具備。

第一財經(jīng)：近年來，我國在推動地方政府做好生態(tài)環(huán)境保護工作中，也大力推行了黨政同責、一崗雙責等制度。在新一輪污染防治攻堅戰(zhàn)中，如何強化責任落實，強化監(jiān)督考核？

常紀文：在新一輪污染防治攻堅戰(zhàn)中，要繼續(xù)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護黨政同責和生態(tài)環(huán)境保護督察制度的最終保障和威懾作用，但是在新時代更要大力推進引導性和鼓勵性制度建設，調動各方面的積極性，讓老百姓、企業(yè)和市場主動參與，發(fā)揮人民群眾和市場的創(chuàng)造性作用，只有這樣，綠水青山才能守得住、守得久。

在具體的實施中，生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、生態(tài)環(huán)境保護督察和“雙碳”考核中，要科學、精準實施，切忌“一刀切”。在出臺和實施相關的政策時，要加強相關部門的會商，用服務經(jīng)濟和社會的思維來開展監(jiān)管，給地方和企業(yè)留足整改和調整生產(chǎn)的時間。

標簽： 污染防治攻堅戰(zhàn) 常紀文 碳達峰 碳中和 生態(tài)環(huán)境