3月27日，中共中央政治局召開會(huì)議，分析國內(nèi)外新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢。在宏觀政策方面，中央首次提出用“發(fā)行特別國債”這一政策工具來應(yīng)對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的影響。

特別國債“特別”在什么地方?與普通國債有啥區(qū)別?之前發(fā)行使用情況如何?經(jīng)社君為您做了梳理。

什么是“特別國債”?

特別國債：為服務(wù)特定政策、支持特定項(xiàng)目而發(fā)行的國債。

與普通國債不同，特別國債不納入一般公共預(yù)算，其發(fā)行不影響赤字規(guī)模和赤字率。不過，“特別國債”仍屬于政府債務(wù)，需按照國債余額管理制度列入年末國債余額限額。

發(fā)行歷史

◆兩次狹義的“特別國債”：

第一次 1998年

為改善銀行資本金不足的問題，財(cái)政部面向工、農(nóng)、中、建四大國有銀行定向發(fā)行2700億元專項(xiàng)國債。央行將存款準(zhǔn)備金率由原來的13%下調(diào)至8%，這一舉措為四大行釋放了大約2400億的資金。同時(shí)，加上四大行的300億元超儲(chǔ)，合計(jì)2700億元用于認(rèn)購特別國債。

第二次 2007年

在出口連年高速增長的背景下，我國外匯儲(chǔ)備快速攀升，催生相應(yīng)投資運(yùn)營需求;同時(shí)，外匯占款帶來基礎(chǔ)貨幣被動(dòng)大量投放，通脹高企。為提高外匯資產(chǎn)運(yùn)營收益，適度對(duì)沖增長過快的流動(dòng)性，2007年財(cái)政部面向商業(yè)銀行和社會(huì)公眾發(fā)行1.55萬億特別國債，為即將成立的國家外匯投資公司籌措資本金。

此次發(fā)行共分8期，其中第1、7期合計(jì)1.35萬億元面向商業(yè)銀行定向發(fā)行，由央行最終持有;其余6期共計(jì)2000億元面向社會(huì)公眾公開發(fā)行，均為10年期以上長期國債。隨后，財(cái)政部用發(fā)行特別國債籌集的資金，向央行購買1.55萬億元人民幣對(duì)應(yīng)的海外資產(chǎn)和匯金公司股權(quán)，成立中國投資有限責(zé)任公司。

◆一次廣義的“特別國債”：

1998-2007年之間

為應(yīng)對(duì)“東南亞金融危機(jī)+國企經(jīng)營困難+銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)暴露”三重壓力疊加，穩(wěn)投資促增長，作為積極財(cái)政政策的重要工具，我國發(fā)行了1.1萬億元“長期建設(shè)國債”，募集資金用于基建投入。其中，8550億元計(jì)入中央財(cái)政赤字;2450億元不納入財(cái)政赤字，由中央代地方發(fā)行，而后轉(zhuǎn)貸給地方政府，由地方逐年歸還。地方政府將這筆資金作為地方預(yù)算資產(chǎn)負(fù)債表下的誤差項(xiàng)進(jìn)行處理，成為預(yù)算外資金助力基建投資、穩(wěn)增長的重要手段。

由于國債資金可作為資本金投入建設(shè)項(xiàng)目，因而可撬動(dòng)信貸及其他社會(huì)資本，形成投資的乘數(shù)效應(yīng)。數(shù)據(jù)顯示，1998年-2002年五年間發(fā)行的6600億元“長期建設(shè)國債”，共帶動(dòng)銀行貸款和其他社會(huì)資本形成3.28萬億元的投資規(guī)模，支撐GDP回升至8%以上。

當(dāng)前為何要發(fā)行“特別國債”?

受疫情影響，我國財(cái)政收入下行，支出壓力上升。為了應(yīng)對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，目前各國已相繼出臺(tái)超強(qiáng)財(cái)政刺激政策。對(duì)我國來說，有相對(duì)優(yōu)勢的“特別國債”可成為積極財(cái)政政策新的開源可選項(xiàng)，彌補(bǔ)財(cái)政支出不足，發(fā)揮財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)作用。

那么，就當(dāng)前形勢而言，“特別國債”有哪些相對(duì)優(yōu)勢呢?

融資時(shí)點(diǎn)靈活有利于相機(jī)決策

外需的巨大不確定性需要具有較大彈性、靈活性的財(cái)政政策工具進(jìn)行對(duì)沖，但預(yù)算調(diào)整流程較長，靈活性較低。我國財(cái)政預(yù)算每年需要經(jīng)過全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)通過，一般公共預(yù)算赤字率以及地方政府新增專項(xiàng)債額度都有一個(gè)固定上限。

而歷史上的兩次狹義、廣義“特別國債”，只需人大常委會(huì)審議，可全部或部分不計(jì)入預(yù)算赤字，是較好地應(yīng)對(duì)海外經(jīng)濟(jì)巨大的不確定性，有利于相機(jī)決策。

申萬宏源研究報(bào)告認(rèn)為，隨著3月以來海外疫情爆發(fā)蔓延，二季度國內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期的外部環(huán)境急轉(zhuǎn)直下，當(dāng)前需要更為靈活的融資手段加大逆周期宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，而特別國債在籌資方式上具有針對(duì)性、靈活性，作為財(cái)政融資的三大工具“重啟”，具有較強(qiáng)的合理性。

發(fā)行方式靈活 可向商業(yè)銀行定向發(fā)行，無需每次競價(jià)招標(biāo)

之前兩次“特別國債”的發(fā)行，基本上都是面向特定商業(yè)銀行開展。普通國債、地方政府債券大多采取多次承銷團(tuán)競價(jià)招標(biāo)公開發(fā)行，面對(duì)突發(fā)大規(guī)模財(cái)政擴(kuò)張需求，雖然這種方式透明度高，但短期內(nèi)大量發(fā)行可能沖擊國債收益率曲線。而特別國債面向商業(yè)銀行定向發(fā)行，可在短時(shí)間內(nèi)一步到位快速籌集資金，方便進(jìn)行宏觀調(diào)控。

不過，這種方式需要央行配合，以避免短時(shí)間內(nèi)造成金融體系流動(dòng)性緊張。申萬宏源研究報(bào)告認(rèn)為，考慮到今年1季度已經(jīng)推出3000億元專項(xiàng)再貸款、5000億元再貸款、再貼政策，以及定向降準(zhǔn)、兩次合計(jì)30BP的公開市場操作，目前金融體系流動(dòng)性政策充裕，可以有效支撐短期大規(guī)模特別國債的認(rèn)購。

資金用途市場“猜想”

關(guān)于支出用途，市場上有多種觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)一：大概率不會(huì)再投向基建領(lǐng)域。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，去年以來財(cái)政部已提前下達(dá)2020年部分新增專項(xiàng)債券額度12900億元，截至2020年3月31日，全國各地已發(fā)行新增專項(xiàng)債券1.08萬億元。各地發(fā)行的新增專項(xiàng)債券，全部用于鐵路、軌道交通等交通基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)保，農(nóng)林水利，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。3月27日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確將增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，市場機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將增至3.5萬億元，大幅高于去年全年的2.15萬億元。

因此，市場普遍認(rèn)為，在基建投資已有“專項(xiàng)債”的支撐下，不會(huì)再動(dòng)用“特別國債”建設(shè)“鐵公雞”。

觀點(diǎn)二，刺激居民消費(fèi)，完善衛(wèi)生等公共服務(wù)體系建設(shè)。

中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，“特別國債”應(yīng)優(yōu)先用于鼓勵(lì)居民消費(fèi)或完善公共服務(wù)，以此來帶動(dòng)內(nèi)需。比如投向疫情之后失業(yè)人員技能培訓(xùn)、醫(yī)療人才培養(yǎng)、社區(qū)服務(wù)人員補(bǔ)助等。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成認(rèn)為，此次新冠肺炎疫情的蔓延對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了較大沖擊，說明我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)能力仍有提升空間。“特別國債”或?qū)⒂糜诩訌?qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。

北京大學(xué)財(cái)政學(xué)系主任劉怡認(rèn)為，“特別國債”可用于加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等在疫情中受到較大影響的行業(yè)的恢復(fù)，從而刺激需求、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長。

中國財(cái)政預(yù)算績效專委會(huì)副主任委員張依群認(rèn)為，“特別國債”若投向基建，應(yīng)以彌補(bǔ)衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域短板為主，發(fā)揮其指向性更強(qiáng)的優(yōu)勢，與專項(xiàng)債一起發(fā)力。

申萬宏源認(rèn)為，“特別國債”可能會(huì)直接用于補(bǔ)貼居民消費(fèi)、特別是大宗可選商品消費(fèi)，針對(duì)性地對(duì)沖外需不足形成的經(jīng)濟(jì)下行壓力。具體措施可能包括小額消費(fèi)券(針對(duì)餐飲服務(wù)、小額商品零售)，大額可選商品消費(fèi)的財(cái)政直接補(bǔ)貼計(jì)劃(汽車、大家電、家具等)，以及對(duì)乘用車車輛購置稅進(jìn)行減免。

觀點(diǎn)三，注資金融機(jī)構(gòu)，財(cái)政貨幣政策配合，間接支持中小微企業(yè)及湖北等疫情嚴(yán)重區(qū)域。

申萬宏源認(rèn)為，補(bǔ)充政策性銀行和中小商業(yè)銀行資本金，更好地發(fā)揮信貸資金促基建、補(bǔ)短板、穩(wěn)增長的作用;特別是提升目前中小商業(yè)銀行的信用擴(kuò)張能力，更好解決目前貨幣政策傳導(dǎo)中的瓶頸問題。

天風(fēng)證券首席固收分析師孫彬彬認(rèn)為，“特別國債”籌集資金可能專項(xiàng)用于對(duì)湖北等疫情嚴(yán)重區(qū)域特定支持。

廣發(fā)證券首席固收分析師劉郁表示，“特別國債”可用于三方面：一是定向支持受疫情影響嚴(yán)重的湖北等地區(qū);二是定向支持受疫情沖擊較大的貧困人口;三是定向支持中小企業(yè)。

華泰固收首席分析師張繼強(qiáng)表示，可進(jìn)一步創(chuàng)新“特別國債”使用方式，用于支持銀行永續(xù)債發(fā)行，提升商業(yè)銀行對(duì)中小微及民企的信貸支持力度。

普通投資者可以購買嗎?

2007年的“特別國債”除向農(nóng)行定向發(fā)行1.35萬億元外，還向社會(huì)公眾發(fā)行了0.2萬億元，期限分為10年或15年，票面年利率為4.68%左右。這部分“特別國債”在全國銀行間債券市場上市交易，交易方式為現(xiàn)券買賣和回購。

從投資風(fēng)險(xiǎn)及收益看，“特別國債”是長期國債，以國家信用擔(dān)保，收益穩(wěn)定，可規(guī)避經(jīng)濟(jì)周期調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)。但不能提前支取，投資者如需變現(xiàn)可以通過市場賣出，或者到銀行進(jìn)行質(zhì)押貸款，一般最高可以貸持有國債本金的九成。

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