7月12日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》（下稱《實(shí)施方案》），提出到2025年，中國(guó)“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局全面形成，城市群承載人口和經(jīng)濟(jì)的能力明顯增強(qiáng)，重點(diǎn)都市圈建設(shè)取得明顯進(jìn)展。《實(shí)施方案》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)深化戶籍制度改革。放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。

2021年以來(lái)，發(fā)改委先后批復(fù)了南京、福州、成都、長(zhǎng)株潭、西安五個(gè)都市圈的發(fā)展規(guī)劃，各地也在積極規(guī)劃都市圈發(fā)展。由于中國(guó)的城市與國(guó)際上的城市（city）在定義上有所差異，中國(guó)地級(jí)市的中心城區(qū)、副中心、新城、外圍區(qū)縣的城區(qū)，在國(guó)際上都是獨(dú)立的城市（city）概念，因此，中國(guó)的大城市如果連片發(fā)展，實(shí)際上已經(jīng)形成了國(guó)際上的“都市圈”。2020年第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)有46個(gè)城市市轄區(qū)人口超過500萬(wàn)人，19個(gè)城市全市人口大于1000萬(wàn)人，如果連片發(fā)展，中國(guó)未來(lái)有望形成眾多規(guī)模較大的都市圈。

大城市和都市圈發(fā)展的過程中，交通擁堵、長(zhǎng)距離通勤、污染、高房?jī)r(jià)等“城市病”是備受關(guān)注的問題，《實(shí)施方案》也強(qiáng)調(diào)要積極破解大城市病。大城市或者都市圈在空間布局上采取什么樣的發(fā)展方式，是緊湊化發(fā)展，還是平鋪式發(fā)展，抑或往外疏散人口，對(duì)交通擁堵和城市的可持續(xù)發(fā)展有重要的影響。傳統(tǒng)思想認(rèn)為，擁堵是由人口向中心城區(qū)集中導(dǎo)致的，從中心城區(qū)向外疏散人口有利于緩解擁堵。真是如此嗎？

(資料圖片)

城市空間結(jié)構(gòu)的類型

我們先來(lái)看看全球城市的城市空間結(jié)構(gòu)和擁堵狀況。我們查閱全球數(shù)百個(gè)城市的航拍照片、鳥瞰圖和人口空間分布圖，總結(jié)出城市空間結(jié)構(gòu)幾種粗略的類型：第一類城市的形態(tài)像山峰一樣，中間高高凸起，越往外圍越低，有明顯的梯隊(duì)結(jié)構(gòu)，上海、紐約、多倫多和東京等是這種類型，這類城市因?yàn)橄鄬?duì)緊湊，擁堵反而不是很嚴(yán)重。

第二類城市空間結(jié)構(gòu)相反，類似一個(gè)盆地，天際線中間低外圍相對(duì)較高，典型的城市如北京、巴黎和孟買。這類城市出于保護(hù)歷史建筑、保護(hù)環(huán)境等原因往往對(duì)中心城區(qū)的建筑高度施加嚴(yán)格的限制，但是擁堵往往比較嚴(yán)重。

第三類城市的空間結(jié)構(gòu)比較平坦，分為兩種，第一種因?yàn)檫吔绲南拗疲鞘薪ㄖw較高，城市緊湊，如香港、溫哥華等；第二種城市蔓延比較嚴(yán)重，如武漢、里約熱內(nèi)盧、伊斯坦布爾、墨西哥城，洛杉磯等。前者往往并不擁堵，后者擁堵相對(duì)嚴(yán)重。

為了進(jìn)一步分析城市緊湊化發(fā)展與交通擁堵之間的關(guān)系，我們搜集了全球400多個(gè)城市的擁堵指數(shù)、人口規(guī)模、摩天大樓等數(shù)據(jù)，由于摩天大樓普遍建于城市的中心區(qū)域，所以通過摩天大樓數(shù)據(jù)構(gòu)建的指數(shù)，可以代表城市中心的建筑高度和城市緊湊化發(fā)展的程度。通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，隨著人口規(guī)模增加，擁堵也隨之增加，但是對(duì)于大城市而言，城市中心建筑高度越高，擁堵反而更輕。

為什么緊湊型城市能緩解擁堵

人們通常認(rèn)為市中心住太多人，會(huì)給交通增加太多壓力，進(jìn)而造成擁堵。在給出具體的分析之前，不妨先問一個(gè)通俗的問題。上海市中心的靜安區(qū)人口密度很高，如果靜安出現(xiàn)擁堵，那么，主要是住在靜安的人導(dǎo)致的，還是住在靜安之外來(lái)靜安工作和消費(fèi)的人導(dǎo)致的？如果是后者，那么，疏散住在靜安的人口，而他們?nèi)栽谥行某菂^(qū)工作和消費(fèi)，擁堵是加劇，還是緩解？

我們來(lái)看一個(gè)大城市的實(shí)例。印度的孟買曾經(jīng)為了改善市中心的環(huán)境和交通擁堵，給市中心施加了嚴(yán)格的容積率限制，希望由此減少市中心人口。最終，更多的人住到郊區(qū)，天際線由中心往外圍逐漸升高。但是人們依然要去市中心工作、購(gòu)物、娛樂、就醫(yī)，居住地點(diǎn)遠(yuǎn)離市中心反而增加了交通的距離，造成了更加嚴(yán)重的交通擁堵。根據(jù)Brukerner等人的估計(jì)，班加羅爾如果放松容積率限制，實(shí)現(xiàn)緊湊發(fā)展，市中心的半徑可以由12公里縮減為8公里，大幅減少交通成本，平均每個(gè)家庭大約節(jié)省4%的家庭收入。

在以服務(wù)業(yè)為主的大城市，由于服務(wù)業(yè)需要更頻繁的供求見面，因此，市中心的區(qū)位條件對(duì)于就業(yè)和消費(fèi)都更便利。當(dāng)人口向城市核心區(qū)集中時(shí)，高樓大廈式的建筑使得人們可以用更加快速的以電梯為代表的垂直通勤取代一部分以汽車為代表的水平通勤。這既增加了通勤速度，又減少了對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的壓力。當(dāng)城市更加緊湊時(shí)，人們上班通勤和日常出行的距離更近，多樣化的通勤方式，如步行、自行車等，也會(huì)更多地被使用，這使得城市道路資源可以被更加充分地利用；同時(shí)，因?yàn)槌鞘懈泳o湊，更多樣、更密集的公共交通網(wǎng)絡(luò)在經(jīng)濟(jì)上也變得可行，這給交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善提供了可能性，可以增加城市交通的承載力與效率，并減少私人交通的使用，緩解交通擁堵。

如何實(shí)現(xiàn)緊湊化發(fā)展

我們最近的一篇論文，從理論上分析了人們選擇在哪里居住的決策，是考慮通勤、居住等成本收益之后的結(jié)果，而城市的空間結(jié)構(gòu)則是所有人進(jìn)行居住、工作、消費(fèi)、交通等互動(dòng)之后的均衡狀態(tài)。如果城市的更新成本降低，建筑高度管制不那么嚴(yán)格，政府和企業(yè)有更強(qiáng)的動(dòng)力采用各種技術(shù)和制度建造更高的樓層，使更多的人居住在市中心，從而使城市變得更加緊湊。同時(shí)，緊湊型發(fā)展在提高城市的人口承載力并降低居民居住與通勤成本的同時(shí)，如果交通基礎(chǔ)設(shè)施沒有得到相應(yīng)改進(jìn)，可能會(huì)在短期內(nèi)加劇核心城區(qū)的擁堵，但是由于交通基礎(chǔ)設(shè)施和居民通勤方式的結(jié)構(gòu)性改變，所以從長(zhǎng)期來(lái)看擁堵增加并不多，而由于人口規(guī)模越大，越有條件改善基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)模較大的城市甚至可以出現(xiàn)擁堵減少。

同時(shí)，城市的居住與通勤成本降低，會(huì)使更多的人往城市遷移。如果沒有城市更新，隨著城市的蔓延，擁堵會(huì)增加；但是如果城市持續(xù)更新，城市可以變得更加緊湊，從而起到緩解擁堵的作用。最終兼顧城市的增長(zhǎng)和擁堵的改善。

我們?cè)诶碚撋系玫降耐普摽梢缘玫浇?jīng)驗(yàn)支持嗎？實(shí)證上，由于城市空間結(jié)構(gòu)變化緩慢，不容易在短期內(nèi)看到，所以我們選取了一個(gè)歷史上發(fā)生的自然實(shí)驗(yàn)進(jìn)行觀察。前人的研究和我們的研究均發(fā)現(xiàn)，第二次世界大戰(zhàn)之后，經(jīng)歷過轟炸的城市，由于歷史建筑等受到破壞較大，新建的建筑往往更高。在相同人口規(guī)模之下，遭受過轟炸的城市相比于未轟炸的城市，有更多的摩天大樓。這也意味著遭受轟炸的城市在重建時(shí)，空間結(jié)構(gòu)更加緊湊。

進(jìn)一步分析后，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)于小城市而言，這些轟炸過的城市，更加擁堵；但是大城市擁堵卻顯著地更低。因?yàn)楦叩慕ㄖ透泳o湊的發(fā)展模式，對(duì)于大城市而言更加需要，擁堵改善也更加顯著；對(duì)小城市而言，人口密度增加和城市蔓延帶來(lái)的擁堵效應(yīng)超過了緩解擁堵的效應(yīng)。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前對(duì)于城市的緊湊化發(fā)展，仍然有一些誤解，并且存在許多對(duì)于城市緊湊化發(fā)展的限制措施。盡管出于市中心歷史建筑的保護(hù)、生態(tài)的維護(hù)等原因，對(duì)建筑的高度需要有一定的限制，但是仍然有大量的措施可以增加居住空間，比如根據(jù)市場(chǎng)需求適當(dāng)放松不合時(shí)宜的容積率管制、增加地下空間的利用、將閑置的工業(yè)或商服用地轉(zhuǎn)住宅、提高住宅用地的利用效率，等等。

近期的一些研究發(fā)現(xiàn)，隨著金融、信息、貿(mào)易等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，以及消費(fèi)中心城市的崛起，市中心變得更加重要，城市將更加向心。如果將中心城區(qū)的人口往外疏散，由于工作、消費(fèi)、教育、醫(yī)療等往往集中在市中心，人們的通勤被拉長(zhǎng)，反而增加了交通擁堵；而如果將經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)等往外遷移，則可能損失經(jīng)濟(jì)上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。但是如果我們?cè)诔鞘懈潞统鞘谐砷L(zhǎng)的過程中，能夠?qū)嵤┚o湊化發(fā)展，則可以同時(shí)兼顧城市增長(zhǎng)和交通擁堵的改善，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。如果在實(shí)踐中堅(jiān)持疏散中心城區(qū)人口，則可能錯(cuò)失后工業(yè)化城市“向心”發(fā)展的時(shí)機(jī)。

（作者李杰偉系上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，陸銘系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，盧天一系浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生）

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標(biāo)簽： 交通擁堵 緊湊式發(fā)展