近期政府工作報告指出了中國未來產業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉，這確立了中國現代化產業(yè)政策的重要方向。從產業(yè)政策路徑來看，一方面，立足“自立自強”的科技政策，中國將促進傳統(tǒng)產業(yè)改造升級，培育壯大戰(zhàn)略性新興產業(yè)，著力補強產業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)。另一方面，面對日益復雜的國際局勢，中國將以國內大循環(huán)為主體，通過不斷完善發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，建立和發(fā)展高效強大的共性技術和核心資源（糧食與能源）供給價值鏈。

【資料圖】

從產業(yè)政策的機制來看，中國產業(yè)政策已經由傳統(tǒng)的“選產業(yè)/技術、選龍頭、給資金、給政策”全面轉向以“集中科技、圍繞核心關鍵技術/國家戰(zhàn)略安全、提供普惠性支持、提供配套體系建設”為核心的現代化產業(yè)政策。

產業(yè)政策將長期向創(chuàng)新型企業(yè)集中傾斜

圍繞高質量經濟增長的目標，在長期產業(yè)政策的結構性改革方面，中國將通過持續(xù)的制度性改革，降低企業(yè)創(chuàng)新過程中的交易成本和制度性成本，從而激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力。立足于“自立自強”的科技政策，一方面發(fā)揮好政府在國家核心技術攻關中的組織與協(xié)調作用。政府可以集中與整合各方優(yōu)勢資源為科技創(chuàng)新型企業(yè)提供所需的人力、物力、財力與制度便利。另一方面是突出科技創(chuàng)新企業(yè)在市場中的主體地位。比如通過完善科技創(chuàng)新產權機制和不斷改善、提高科技型人才的待遇，來激活和提升全社會的企業(yè)家精神與人力資本投入。

從產業(yè)政策的方向來看，未來中國產業(yè)政策將進一步向高端創(chuàng)新、綠色環(huán)保、智能化三大方向著力推進。

這主要體現在三大領域：一是在全球價值鏈和供應鏈上，中國將積極發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，集中優(yōu)質資源合力突破關鍵“卡脖子”技術瓶頸，實現中國成功邁向全球中高端產業(yè)鏈。

二是在制造業(yè)領域，通過提高制造業(yè)產業(yè)鏈上的智能化、高端化、綠色化水平，幫助企業(yè)尤其是中小制造業(yè)有效實現產業(yè)升級轉型。具體來看，“智能化”指通過5G、云、AI的協(xié)同創(chuàng)新，助力制造業(yè)實現“云”生產。通過大數據和“云”調度將各生產環(huán)節(jié)自動銜接，大幅降低制造企業(yè)生產、庫存、物流成本，加快企業(yè)智能化進程。“高端化”指通過幫助企業(yè)產業(yè)鏈升級，提高企業(yè)產業(yè)鏈上的附加價值和科技含量。“綠色化”指將制造業(yè)與新能源進一步整合，通過推廣新能源在制造業(yè)各環(huán)節(jié)中的應用，實現制造生產部分環(huán)節(jié)降碳節(jié)能。

三是在數字經濟領域，一方面，中國將進一步提升“常態(tài)化監(jiān)管水平”，保證數字經濟健康發(fā)展；另一方面，中國將進一步支持“數字平臺”建設，通過打造更加多元和創(chuàng)新型的數字場景，促進生活日常消費。

產業(yè)政策將長期兼顧國家安全

當前，面對日益復雜的國際局勢，中國經濟的外部不確定性顯著提高。在經濟邁向高質量發(fā)展的過程中，在以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，中國將逐步提升核心產業(yè)的安全性和獨立性。

具體來說，一是要確保關鍵核心技術“自強自立”。科技的自立自強根本上是要求關鍵技術自主可控，而實現技術自主可控則需要不斷完善當前科技政策。我們認為未來科技政策的優(yōu)化方向將主要圍繞三點：首先是實現教育、科技、人才三方一體化，以基礎教育為導向，關鍵核心技術為方向，實現高科技人才的精準培養(yǎng)；其次是全面構建自主培養(yǎng)和全球人才引進機制；最后是統(tǒng)籌和提高政府與市場之間的協(xié)同合作。

二是要保障國家糧食與能源供應的長期安全與可持續(xù)。近年來，歐洲能源危機和全球糧食危機對國家能源和糧食安全敲響警鐘。圍繞能源安全，中國一方面將持續(xù)加強重要能源、礦產資源國內勘探開發(fā)和增儲上產，另一方面將加快建設新能源體系建設。同時，新能源體系的建設也將加速新能源基建投資和消費擴張（目前中國清潔能源消費占比僅為25.5%）。圍繞糧食安全，除了適時適度針對性增儲，關鍵是推動糧食收儲市場化改革，即通過加快完善糧食儲備管理體制，實現糧食儲備規(guī)模動態(tài)化調整，優(yōu)化儲備糧品種結構和區(qū)域布局。

無論是實現科技政策“自強自立”，還是確保糧食與能源安全，本質上是中國需要以內循環(huán)為主體，在發(fā)揮新型舉國體制的優(yōu)勢下建立和發(fā)展出一套高效強大的共性技術供給價值鏈。在這個獨立的價值鏈上，各個核心產業(yè)鏈所需的必要資源能夠得到長期穩(wěn)定的供給，而具有共性技術的核心產業(yè)之間可以實現所需資源共享和自由流通。

發(fā)展和安全并舉的產業(yè)政策，意味著現代化產業(yè)政策機制已基本確立

長期以來，中國產業(yè)政策主要以政府為主、學術專家為輔組成最終決策機制，通過對不同行業(yè)的優(yōu)質企業(yè)進行成長潛力和技術發(fā)展等綜合評估、主動篩選，并最終決定是否提供相關產業(yè)的政策支持。我們認為，這種產業(yè)政策機制在市場經濟改革前期比較適用，但隨著中國經濟體量不斷上升，行業(yè)規(guī)模不斷擴大，傳統(tǒng)粗放式的產業(yè)政策支持機制已經無法適應當前經濟發(fā)展要求。

具體來看，過去的產業(yè)政策機制主要分為四步：“選產業(yè)/技術”“選龍頭”“給資金”“給政策”。

首先，隨著行業(yè)不斷細分，如何進行科學有效的產業(yè)甄選是擺在政府面前的突出問題。粗放式的產業(yè)甄選和政策支持機制很容易造成企業(yè)間出現惡性競爭和產能過剩。這也是為什么過去10年來，中國進行了一系列的“去產能”“去庫存”“去杠桿”來應對產業(yè)政策帶來的結構性問題。同時，隨著信息技術革命的發(fā)展，新一代前沿技術的不確定性大幅增加，技術創(chuàng)新路徑模糊大大提高了傳統(tǒng)產業(yè)政策在“選技術”上的難度，這導致了相當一部分技術上的產業(yè)政策支持最終以失敗告終。

其次，“選龍頭”和“給資金”往往容易導致行業(yè)內部的頭部公司形成壟斷，這擠壓了行業(yè)內部其他公司的成長空間，不利于企業(yè)間的良性競爭和企業(yè)家精神的培養(yǎng)。

從今年政府工作報告來看，中國產業(yè)政策已經由傳統(tǒng)的“選產業(yè)/技術、選龍頭、給資金、給政策”轉向為以“集中科技、圍繞核心關鍵技術/國家戰(zhàn)略安全、提供普惠性支持、提供配套體系建設”為核心的現代化產業(yè)政策。集中科技和圍繞核心關鍵技術，一方面對應了中國將把科技創(chuàng)新擺在未來長期發(fā)展中更加突出的位置，另一方面意味著產業(yè)政策將更加聚焦對事關國家經濟安全和對未來發(fā)展全局有重要影響的戰(zhàn)略產業(yè)進行集中支持。

“提供普惠性支持”和“提供配套體系建設”體現了國家宏觀政策（貨幣、財政）強調“穩(wěn)健、精準、提效增質”的長期基調。不像傳統(tǒng)產業(yè)政策一味地提供大規(guī)模資金支持或者直接對特定企業(yè)主體進行財政補貼或大規(guī)模免稅降費優(yōu)惠，普惠性支持更加強調通過研發(fā)費用加計扣除，政府采購、人才優(yōu)待、定向融資、消費補貼等市場化的方式對科技型企業(yè)提供普惠性支持。“提供配套體系建設”意味著現代化的產業(yè)政策將圍繞科技創(chuàng)新企業(yè)加大對公共服務體系和配套基礎設施的建設。

（程實系工銀國際首席經濟學家，張弘頊系工銀國際資深經濟學家）

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